На нашем сайте появилась возможность
авторизации через известные социальные сети
  • Главная
  • Реформировать нельзя распустить. Может ли Совет безопасности ООН снова стать эффективным органом для

Реформировать нельзя распустить. Может ли Совет безопасности ООН снова стать эффективным органом для

С момента основания Совета безопасности Организации объединенных наций прошло 77 лет, и теперь, по итогам этого непростого периода, перед ним стоит недвусмысленный выбор: реформироваться или исчезнуть.

Особенно ярко кризис организации проявился в первые недели войны в Украине, когда пост председателя Совбеза занимал представитель России — пока его страна цинично нарушала основополагающие принципы ООН. Вскоре президент Украины Владимир Зеленский отрецензировал этот позорный спектакль, заявив, что организации вроде Совета безопасности уже не справляются со своими задачами, и предложив создать новый «союз ответственных стран». Идея Зеленского состоит в том, что U-24 должен быть готов в течение 24 часов предоставить помощь государству, ставшему жертвой военной агрессии, стихийного бедствия или острой кризисной ситуации в сфере здравоохранения. Это, разумеется, была лишь идея без конкретики, но сам факт удивителен, потому что предложение поступило от охваченного войной государства — как если бы владелец горящего дома призывал переписать правила пожарной безопасности. Когда международные организации столь наглядно демонстрируют свою несостоятельность, это здорово помогает понять их недостатки и необходимость что-то с этим делать.

Еще до того, как Россия вторглась в Украину, Совет Безопасности переживал глубокий внутренний кризис, из-за которого долгое время не принимались решения по насущным проблемам, от масштабных нарушений прав человека до «нетрадиционных» угроз глобальной безопасности (изменение климата и пандемия). В итоге оказывалось, что самый могущественный орган мировой организации с самым массовым представительством по большей части обходит своим вниманием самые актуальные проблемы человечества. И если он не будут приняты решительные меры, чтобы проснуться, Совбез рискует просто стать бессмысленным. Впрочем, пока больной скорее жив, чем мертв, и эксперты предлагают разнообразные подходы к лечению. И пусть маловероятно, что они будут претворены в жизнь, сторонников таких реформ вдохновляет история: сам по себе Совет безопасности появился на свет лишь благодаря столь же невероятному стечению обстоятельств.

Конференция ООН в Сан-Франциско, 25 апреля 1945 года. Фото: AP

Совет Безопасности появился в структуре ООН в 1945 году в качестве органа, закрепляющего положение в мире стран-победительниц гитлеровской Германии и Японии — и позволил «закрепить за Советами, Британией, США, а также Францией и Китаем роль мировых полицейских», говорит Ричард Гоуэн, директор направления по работе с ООН в неправительственной организации «Международная кризисная группа» (ICG). Предполагалось, что Совбез станет механизмом, который и после войны продолжит скреплять союз стран коалиции, предоставив им право вето в органе с беспрецедентными полномочиями, который мог инициировать военные действия и проводить операции по поддержанию мира, вводить международные санкции и принимать обязательные к исполнению резолюции.

Увы, с началом Холодной войны «мировые жандармы» занялись борьбой друг с другом. Право вето, которое поначалу казалось разумной платой за участие в процессе великих держав, все больше стало походить на проклятие.

Пожалуй, в самые напряженные моменты Холодной войны Совет безопасности был в еще более серьезном кризисе, чем сейчас, и не имел никакого влияния не происходящее. Он не собирался месяцами, в 1959 году принял лишь одну резолюцию, а в 1970–80-х годах не вмешивался в противостояние между серьезными игроками. По окончании Холодной войны Совбез на какое-то время обрел смысл собственного существования и начал активно работать, но вскоре и вновь застопорился. Ему не удалось эффективно отреагировать на ряд международных кризисов, от геноцида в Руанде и резни в боснийской Сребренице до второй войны в Ираке, гражданской войны в Сирии, аннексии Крыма Россией и массовых зверств в суданском Дарфуре или мьянманском Ракхайне.

Совет не смог и проявить себя на поприще решения новейших проблем, несущих в себе серьезные угрозы для безопасности человечества. Он оказался на обочине процессов по борьбе с пандемией коронавируса: членам Совбеза потребовалось несколько месяцев, чтобы принять резолюцию с призывом к участникам войн по всему мире соблюдать гуманитарное прекращение огня на время пандемии — и этот призыв, разумеется, услышан не был. В борьбе с климатическими изменениями также успехов мало. В 2021 году Россия наложила вето на вполне безобидную резолюцию, которая признавала изменение климата угрозой миру и безопасности, хотя такую формулировку поддерживали 113 государств — второй по величине показатель международной поддержки для резолюций за всю историю организации.

Еще одна проблема Совета безопасности — кризис легитимности. Список его постоянных членов — это исторический срез сильнейших держав мира образца 1945 года. В нем нет постоянных представителей из Африки или Латинской Америки, не представлены такие влиятельные государства, как Индия и Япония. Как сказал в 2018 году генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш, Совбез «более не отражает» современный геополитический расклад сил.

Нападение России на Украину показало, насколько неэффективным может быть Совет безопасности, когда в роли агрессора выступает его постоянный член, использующий свою роль в органе как щит. В первые дни конфликта Россия наложила вето на резолюцию с требованием о прекращении незаконной агрессии и выводе войск из Украины, — хотя некоторые эксперты утверждали, что она как участник конфликта не имеет права так поступать. Сторонникам заявления пришлось преобразовать его в не имеющую обязательной силы резолюцию, которую Генеральная ассамблея ООН, к ее чести, приняла без вопросов. Позиция Москвы также не дает Совету безопасности поручить Международному уголовному суду рассмотрение дела о российской агрессии в Украине. То же самое — с экономическими санкциями, которые в итоге были введены против Москвы не через Совбез, а на уровне стран-единомышленниц.

При этом ООН, конечно же, не осталась безразличной к украинскому кризису. Генеральная ассамблея проголосовала за отстранение России от участия в Совете по правам человека. Должностные лица ООН расследуют возможные военные преступления в Украине, агентства ООН оказывают гуманитарную помощь украинцам и помогают беженцам. Да и сам Совет безопасности, при всех его недостатках, пока не кажется окончательно безнадежным. Он пока продолжает успешно работать по направлениям, не касающимся Украины: к примеру, Совбез подтвердил мандат миссии Африканского союза в Сомали и продлил миссию ООН в Афганистане.

«Мы понимаем, что в кулуарах, к примеру, китайцы подходят к русским и говорят: “Давайте-ка поаккуратнее тут. Мы заинтересованы в том, чтобы ООН оставалась эффективной в таких местах, как Афганистан, и не хотим, чтобы вы разрушили всю систему”», — объясняет Гоуэн. Он считает, что Совет сохраняет свою ценность как «место, где могущественные державы могут обсудить определенные вопросы безопасности» — такие, как санкции против Северной Кореи в связи с ее ядерной программой или рассыпающуюся на глазах «ядерную сделку» с Ираном.

Сегодня циркулирует множество идей разной степени практичности и амбициозности по реформированию Совета безопасности. Среди них — добровольный отказ постоянных членов от права вето в случаях массовых зверств, а также лишение права вето по вопросам, связанным с глобальными угрозами человечеству — такими, как изменение климата, опасные болезни и ядерное оружие. Есть предложения расширить представительность Совбез, чтобы сделать его более представительным в глобальном масштабе, а также изменить процесс выбора генерального секретаря ООН так, чтобы его назначение меньше зависело от постоянных членов Совбеза.

Нападение России на Украину уже привело к одному хоть и небольшому, но существенному изменению: всякое вето на резолюцию Совета безопасности теперь автоматически влечет за собой обсуждение вопроса в Генеральной ассамблее в течение 10 дней. И, наконец, самая, пожалуй, разумная идея, которую мне довелось слышать, — изменение устава ООН таким образом, чтобы квалифицированное большинство стран в Генассамблее (возможно, с согласия большинства постоянных членов Совбеза) могло преодолеть вето одного из постоянных членов Совбеза.

Эту идею недавно предложил Зейд Раад аль-Хусейн, который знает систему ООН вдоль и поперек как бывший верховный комиссар по правам человека, посол Иордании в ООН и миротворец в бывшей Югославии. По его представлению, трех четвертей или семи восьмых голосов в Генеральной ассамблее должно быть достаточно, чтобы преодолеть вето постоянного члена.

Бывший министр экономики Турции Кемаль Дервиш и бывший министр финансов Колумбии Хосе Антонио Окампо, также бывшие функционеры ООН, предложили нечто похожее: добавить в устав положение, позволяющее «подавляющим большинством голосов — например, не менее чем двум третям стран-членов или количеству голосующих стран, представляющему не менее двух третей населения мира — преодолеть вето». Специалист по международным отношениям Энтони Панке выдвинул свой вариант: преодоление вето голосами двух третей стран в Генассамблее и/или четырех из пяти членов Совета безопасности. Примерно такой — невероятно высокий -— уровень международной солидарности был продемонстрирован при обсуждении мартовской резолюции Генеральной Ассамблеи, призывающей положить конец российскому вторжению в Украину.

Препятствием к изменениям, однако, остается необходимость заручиться одобрением двух третей членов ООН, включая всех постоянных членов Совета безопасности, а это возможно только путем ратификации поправок к международным договорам на национальном уровне. Россия и Китай, скорее всего, ратифицировать такие изменения не будут. Возможно, даже Франция и Великобритания не будут готовы к такой реформе, хотя и не накладывали вето с 1989 года. Наконец, против могут выступить и Соединенные Штаты Америки, которые часто пользуются своим право на вето для защиты Израиля от резолюций, связанных с израильско-палестинским конфликтом.

Есть и еще одно существенное опасение: обсуждение изменений в устав ООН может открыть «ящик Пандоры» в мировом масштабе. У стран мира «есть длинный список пожеланий по реформированию Совбеза, — говорит Гоуэн. — К примеру, время от времени просыпается КНДР, которая требует, чтобы Совет уделил больше внимания обсуждению японских военных преступлений в 1940-х годах. Словом, у каждого найдутся свои требования. Поэтому, если приступать к реформам, нужно быть готовым к тому, что ограничиться несколькими ограниченными целями не выйдет». Именно поэтому поправки в устав ООН принимались всего пять раз за историю организации — и ни разу с 1973 года.

Мы обычно забываем, насколько революционным было решение государств добровольно ограничить часть своего суверенитета, согласившись соблюдать решения Совета безопасности, в том числе в вопросах вооруженных конфликтов. Это решение стало ответом на запредельные ужасы Второй мировой войны и предшествовавший им крах Лиги наций. Карин Ландгрен, бывший заместитель генерального секретаря ООН, а теперь исполнительный директор Security Council Report, некоммерческой организации, занимающейся вопросами эффективности Совета безопасности ООН, полагает, что сегодня ситуация принципиально изменилась. «Что было радикальным в 1945 году, сегодня мне кажется фантастикой», — говорит она.

Преобразования в международных институтах, как правило, происходят в результате войн с участием мировых держав, отмечает Гоуэн, тогда как более постепенные эволюционные изменения в этих институтах обычно являются результатом менее серьезных кризисов. Война в Украине находится где-то посередине между этими полюсами. «Если ситуация на Украине перерастет в войну крупных держав, которая откроет пространство для фундаментальных реформ с учетом различных интересов, это будет прекрасно — правда, мы все погибнем [в ходе ядерной войны]», — говорит он.

СтатьяЯдерное — табу? Как человечество перестает бояться и учится любить атомную бомбу

И тем не менее, возможно, что столь невероятная конструкция, как Организация объединенных наций, сумеет воспользоваться столь минимальными шансами, а стечение мировых кризисов даст ей необходимый импульс для перемен без новой мировой войны. Если Соединенные Штаты и их союзники хотят спасти действующую конструкцию международных отношений, которую сами помогали выстраивать, сегодня требуются решительные шаги — нужно, к примеру, возглавить решительную инициативу по реформированию дряхлеющего Совета безопасности и надавить на Россию и Китай, заручившись их согласием на такую реформу.

Мы живем в эпоху всеобщей уязвимости перед лицом глобальных угроз, а значит, именно сейчас частичная передача власти — к примеру, в виде механизма преодоления вето в ООН — от пяти сильнейших держав по состоянию на 1945 год простому большинству стран звучит вполне оправданно. Ведь такие проблемы, как изменение климата, пандемии и угроза ядерного конфликта касаются всех стран.

Поддержав подобные изменения, власти США на деле покажут, что не боятся и даже поддерживают достижение всеобщего консенсуса в отношении ключевых мировых проблем. И тогда каждый неизбежно задастся вопросом: если Россия и Китай выступают против таких изменений, может быть они пренебрежительно относятся к остальному миру? Здесь может пролегать новый фронт в концептуальном соперничестве между Москвой и Пекином с одной стороны — и Вашингтоном и его союзниками с другой.

Как подчеркивают Дервиш и Окампо, «сейчас идеальный момент для демократических государств, включая США, чтобы предложить подобные изменения», а «поддержав их, администрация Джо Байдена могла бы продемонстрировать миру свою приверженность созданию более справедливой и равновесной системы отношений, отвечающей интересам большинства». «Это стало бы мощным сигналом о том, что США уверены в совпадении собственных национальных интересов и идеалов с интересами подавляющего большинства стран и народов мира, что вызвало бы широкую поддержку по всей планете».

Заседание Совета Безопасности ООН, 5 апреля 2022 года. Фото: John Minchillo / AP

Если же всерьез реформировать Совет безопасности не удастся, в будущем любые желающие страны, по-видимому, будут собираться во временные коалиции в сфере безопасности довольно гибкого формата. В числе примеров такого подхода можно назвать украинское предложение по U-24 или коалицию стран, оказывающих Киеву военную, экономическую и гуманитарную помощь и вводящих санкции против России.

Гоуэн представляет схожую концепцию «чрезвычайной платформы», которая могла бы работать параллельно с Советом безопасности, объединяя страны-члены ООН, структуры ООН, международные финансовые институты и агентства, которые бы помогали справляться с разного рода потрясениями для мировой экономики и системы международных отношений. Он предполагает, что такая платформа может функционировать примерно так же, как сегодняшние коалиции, в рамках которых глобальные игроки объединяют усилия для решения энергетических проблем и продовольственных кризисов, возникших в результате войны в Украине.

«Будущее международное сотрудничество, по-видимому, будет осуществляться в неформальных тематических группах, собирающихся в зависимости от текущих потребностей», — отмечает Гоуэн. К сожалению, добавил он, эти группы будут возникать, «потому что кризис есть, а существующие структуры не в состоянии с ним справиться».

Автор: Ури Фридман

Оригинал: How the UN Security Council Can Reinvent Itself; The Atlantic, July 7, 2022

Перевод: Мария Портянская

Источник: Медиазона

16:52
80
Нет комментариев. Ваш будет первым!
Загрузка...